¿Y mi proyecto para cuándo?

La implementación de proyectos de inversión en el Perú, de Iniciativa Pública o Privada, bajo cualquier modalidad, a todo nivel de gobierno, sea quien sea la Entidad Contratante, en todas sus fases, desde la idea de proyecto hasta el cierre, son y serán por mucho tiempo más un proceso en exceso complicado, burocrático, confuso, enredado, engorroso, riesgoso, lento, e indolente, sin embargo se empiezan a notar los resultados de algunos cambios, entre ellos el Invierte.pe y la Programación Multianual que están orientados a aliviar en parte este sufrimiento.

Identificado el problema o la necesidad, definida la idea de un nuevo proyecto, es necesario contar con el proyecto viable bajo el marco del Invierte.Pe, (bastante más ágil que el SNIP), sobre todo en revisiones, autorizaciones, aprobaciones y verificaciones de viabilidad (que ya no pasan por el cuello de botella de pedir permiso al MEF) y al haberse establecido un único documento técnico para fase de formulación y evaluación, aunque todavía continúa, ahora con formatos, exageradamente normativos.

La “limpieza” del Banco de Proyectos del SNIP, para generar el nuevo Banco de Inversiones, desactivando los proyectos no ejecutados, declarados viables con antigüedad mayor a tres años o con serios cuestionamientos en su formulación es otro gran avance, sin embargo, nadie ha calculado o quiere calcular cuánto es el monto invertido en estudios de preinversión que ha terminado en la basura con un alto costo en perjuicio al Estado.

Ahora la Programación Multianual permite a las Entidades Estatales registrar la idea de proyecto y asegurar, en función a su presupuesto proyectado a 3 años, el financiamiento de todas las fases del proyecto o su ejecución por etapas. Sin embargo, que un proyecto a nivel de idea logre ingresar a la Programación del Presupuesto Multianual no garantiza que luego se ejecute.

La Ley 29230 de Obras por Impuestos es otro mecanismo al que se puede recurrir para financiar proyectos de inversión, que como trataré de explicar más adelante, aún no termina de madurar y requiere de ajustes en su reglamento.

Las Asociaciones Público-Privadas enfrentan sus propias dificultades, entre otras por su largo periodo de maduración y por los casos de corrupción que han afectado su reputación e incrementado el riesgo de no reconocimiento de adicionales, vía adendas al contrato.

También está el reciente DU No 021-2020, aunque por ahora sólo limitado a los Proyectos Especiales, con el nuevo Modelo de Ejecución de Inversiones Públicas orientado a mejorar la gestión y seguimiento y los Modelos Contractuales basados en la Teoría de Juegos en reemplazo de la norma del OSCE, metodología que, aunque con grandes diferencias, fue ensayada con éxito en los Juegos Panamericanos.

El hecho es que las carencias son más que evidentes, colegios con problemas estructurales, establecimientos de salud en “estado grave”, la reconstrucción del norte que no termina de arrancar, personas sin acceso a agua potable y alcantarillado a través de redes públicas en condiciones aceptables se cuentan por millones, proyectos de irrigación, represas, carreteras, puertos, aeropuertos, pistas y veredas, comisarias, estaciones de bomberos, son sólo algunos ejemplos.

Además de i) la enorme brecha de Infraestructura, calculada en más de 360 mil millones de soles[1] para los próximos 20 años; ii) los escasos recursos destinados a atender este propósito y iii) de haber demostrado ser un pésimo administrador, el gran problema del Estado es que o cual proyecto priorizar. Aquí a veces no prima la necesidad sino la oportunidad, es decir que proyecto tiene un mayor grado de avance, si ya cuenta con perfil, o expediente técnico o está listo para ejecución, aunque, por otro lado, contar con un documento técnico viable o un expediente técnico aprobado tampoco asegura contar con el financiamiento para su ejecución.

Por lo general un proyecto de inversión de aproximadamente 20 millones de soles pasa por diferentes fases: “la fase de programación donde se establece la priorización de la cartera de proyectos; la fase de evaluación y formulación del Documento Técnico (Aprox 9 meses y 2% del monto de inversión); las aprobaciones hasta conseguir su viabilidad; la declaración de viabilidad o su “partida de nacimiento”; la elaboración del Expediente Técnico, (con suerte un año y 5% del monto de inversión y sin límites de variación entre el perfil y el Expediente Técnico considerando que las normas técnicas pueden haber variado en el tiempo o simplemente porque, entre otros, por ejemplo, los estudios de suelos del perfil difieren de los estudios definitivos), además hay que tener en cuenta que por norma la Entidad no puede aprobar un Expediente Técnico si el terreno no se encuentra saneado física y legalmente, además de tener libre disponibilidad;  la ejecución de la obra (programada para año a año y medio); levantamiento de observaciones (15 días) ; recepción de obra (Una semana si todo ok); y la liquidación del proyecto (par de meses).  Hasta aquí 3 años, y 21.5 millones. Nos olvidamos de contar los tiempos y costos administrativos que requiere el Estado para implementar, supervisar y lograr la tarea. Cómo el Estado en general, no dispone de recursos humanos o capacidad técnica suficiente para desarrollar documentos técnicos de proyectos (antes perfiles de inversión) “in House” necesita recurrir a contratar los servicios de consultoría o esperar a que sean “donados” por empresas privadas. Bajo el esquema OSCE de Obra pública, para contratar estas consultorías se requiere, gestionar los recursos presupuestales, elaborar los términos de referencia, las bases del concurso, publicarlas, esperar a que los postores elaboren sus propuestas técnicas y económicas, evaluación de propuestas y publicación de resultados, hasta aquí hay que agregar, por lo menos, 6 meses más. Formalizar el contrato son 15 días entre firma y revisión de documentos, poderes, cartas fianzas, etc. Proceso similar requiere la selección de la empresa que elaborará el Expediente Técnico, y las licitaciones de la implementación y Supervisión de la obra (5%), es decir el tiempo de implementación se incrementó a 4 años y el costo a 23. 4 millones de soles. Aún falta considerar que no existe Expediente Técnico perfecto, interferencias o vicios ocultos que demanden adicionales de obra, generalmente en el orden del 10% y las ampliaciones de plazo, lluvias incluidas, con los correspondientes reconocimientos de mayores gastos generales. Al final de cuentas, 5 años y 25.7 millones de soles sin considerar los recursos y sueldos de los funcionarios de la Entidad proporcionales a las atenciones de este proyecto. En gran porcentaje los proyectos ejecutados como obra pública han terminado en obras atrasadas sujetas a penalidades, abandono de obra, resolución de contrato, arbitrajes. En este escenario hay que liquidar la obra en el estado de avance en el que se encuentre, elaborar un nuevo Expediente Técnico de Saldo de Obra cuyo costo será siempre superior a la diferencia entre el presupuesto original y el avance reconocido al anterior contratista, volver a licitar los procesos de selección de contratista y supervisor, es decir por lo menos un año más. Lamentable que un alumno de 1ro de media nunca llegue a estudiar en el nuevo colegio y que los dos últimos años tenga que soportarlos en aulas temporales o instalaciones de contingencia, mientras que en otras latitudes los chinos construyen hospitales de USD 43 millones de dólares en 10 días.

Los Proyectos de Inversión financiados bajo el mecanismo de Obras por Impuestos, por lo general, presentan estadísticas más favorables para el Estado en términos de plazos y costos, entre otros motivos debido a que i) se puede eliminar  un proceso de selección al licitarse el Expediente Técnico y la Ejecución de la Obra en un único proceso,  equivalente al descontinuado proceso de “Concurso Oferta”; ii) debido al empuje de la empresa privada en gestionar, a su propio costo, los trámites administrativos incluido el saneamiento físico legal del terreno cuya responsabilidad recae en la Entidad; iii) este esquema permite al Estado trasladar la responsabilidad de la calidad del Expediente Técnico a la Empresa Privada Financista del Proyecto, es decir el Estado no reconoce adicionales de obra, ni ampliaciones de plazo por deficiencias de diseño u omisiones en la elaboración de presupuesto, sin embargo, este procedimiento introduce el riesgo de largas discusiones en la revisión de los costos de obra, que deben ser aprobados por la Entidad; iv) En el caso de Convenios de Inversión Pública Nacional, Regional o Local que consideren la elaboración del Expediente Técnico y la Ejecución de la Obra, el reglamento de la Ley ha limitado el porcentaje de variaciones entre el perfil (En muchos casos de mala calidad) y el monto final del Convenio en 50%, independiente del cambio de norma técnica o variaciones en los resultados de los Estudios del perfil y los definitivos, o interferencias no previstas, mientras que Convenios suscritos sólo para ejecución de obra no pueden tener una variación mayor al 30% del valor del Expediente Técnico, independientemente de su calidad.

Tratándose de un proyecto equivalente al ejemplo del caso Obra Pública, la posibilidad de abandono de obra y de arbitrajes es prácticamente nula, al estar de por medio la reputación de la Empresa Privada Financista y su relación con la comunidad; en términos generales, podríamos estimar una reducción en el tiempo de hasta un año y una reducción de costos en el orden del 10%; los riesgos de corrupción de funcionarios se reducen al mínimo dado que la inversión de la Empresa Privada Financista es reconocida por la Entidad a través de certificados de inversión pública nacional (CIPGN) o (CIPRL) en el caso local.

Finalmente, cualquiera sea el mecanismo de ejecución de Proyectos de Inversión, la Contraloría General de la República siempre estará presente fiscalizando el cumplimiento de las normas y la correcta utilización de los recursos públicos, siendo que además en Obras por Impuestos el proceso de selección no se puede iniciar sin un informe previo de esta entidad.

Siendo así, ¿Por qué no se elimina el mecanismo de Obra Pública y se ejecutan todos los proyectos bajo el mecanismo de Obras por Impuestos (OxI)?

El principal reto para implementar un proyecto OxI es encontrar la Empresa Privada Financista que este dispuesta a financiar el Proyecto. El problema es que para las Empresas Privadas resulta mucho más sencillo, menos problemático y riesgoso pagar el Impuesto a la Renta antes que entrar en el complejo y por lo general desconocido mundo en el que se desenvuelven las Entidades Públicas y sus funcionarios y que a veces resulta inexplicable, ilógico o fuera de todo sentido común. El hecho es que para concluir un proyecto exitoso bajo OxI la Empresa Privada Financista requiere, casi siempre, de invertir más de lo que puede recuperar vía los Certificados de Inversión Pública, ya sea en contratación de Empresas Asesoras en Gestión de Proyectos OxI y de Inspectores Privados de Obra que le garanticen la calidad y avance del Proyecto o al tener que reconocerle al Contratista Ejecutor del Proyecto varios gastos no reconocidos por la Entidad.

Entonces… ¿Por qué las Empresas Privadas Financistas apuestan por OxI?

Muchas Empresas decidieron probar el mecanismo como un medio para gestionar proyectos en los que pudieran lograr un reconocimiento, afianzamiento o posicionamiento de la Marca en alguna zona o comunidad de interés a costo cero. A estas empresas ya no les interesa gestionar proyectos bajo OxI, porque a los Gerentes les resulta incomodo explicar al Directorio todo el trabajo desplegado para terminar con números en rojo.  El hecho es que las únicas empresas que continúan apostando por OxI son las que tienen un alto compromiso de responsabilidad social con las comunidades ubicadas dentro de su área de influencia, principalmente mineras, cuyas operaciones dependen de la licencia social y que probablemente, sin este mecanismo, tendrían que implementar proyectos con sus propios recursos, lo que pudiera ser insostenible en el tiempo.

Le toca al Estado revisar el mecanismo e identificar los incentivos que permitan a un mayor número de empresas apostar por el Mecanismo de Obras Por Impuestos.