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El Perú es un país con graves problemas de inversión pública que se reflejan en una enorme brecha de infraestructura, falta de acceso a los servicios públicos (básicos incluidos), problemas de administración, operación y mantenimiento,  que finalmente se refleja en el descontento de la población que en muchos casos desencadena serios conflictos sociales, sobre todo al interior del país y con mayor frecuencia en localidades donde la empresa privada se convierte en polos de inversión, producción y desarrollo.

De otra parte, el Sector Público, en sus tres niveles de gobierno, se percibe como ineficiente, ineficaz, burocrático, lento y corrupto (ahora más corrupto que siempre), …entre otros adjetivos. Lo cierto es que eficiente no es, sin embargo, hay quienes no recuerdan, o probablemente aún no nacían hace algo más de 16 años cuando en el país pocos sabían en que se invertían los recursos del Estado, o si los proyectos eran medianamente buenos y viables, no se contaba con un Banco de Proyectos, se priorizaban piletas públicas o Palacios Municipales antes que las redes de alcantarillado o redes de agua potable, se priorizaba la atención de las grandes ciudades y se dejaba de lado las zonas rurales, se invertían recursos en proyectos que luego se abandonaban o colapsaban por problemas de calidad del suelo o mala calidad del estudio de pre-inversión y del Expediente Técnico, se ejecutaban obras por Administración Directa, etc.  

El Sector Público si tiene grandes problemas y por montones, pero se han venido desarrollando gestiones que, aunque no muy bien alineadas, han procurado mejorar y garantizar el buen uso de los recursos públicos.

Entidades como el Ministerio de Economía y Finanzas y La Contraloría son quienes han liderado los esfuerzos de implementación de mejoras progresivas como el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el Banco de Proyectos, el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), la Consulta Amigable, la creación del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (OSCE), el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE),  el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SOSEM, Ex MOSIP), el Sistema Nacional de Información de Obras Públicas (INFOBRAS), el Centro de Servicios de Atención al Usuario del MEF (CONECTAMEF) y la última de todas, el flamante Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (INVIERTE.PE) en reemplazo del SNIP QEPD.

INVIERTE.PE es sin duda una iniciativa importante, cuyo mayor valor está en tratar de alinear la inversión pública a una gestión multianual (3 años), en la que se prioriza el cierre de brechas determinadas por los Entes Rectores, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales.

Si bien existe consenso en que, aunque tarde, este cambio es bueno, persisten algunas preocupaciones en cuanto a su implementación y que todos esperamos se disipen una vez publicadas las Directivas conforme indica el Reglamento.

1.- Conceptualmente el SNIP fue un buen Sistema, cumplió su ciclo de vida y no lo hizo tan mal como para pretender culparlo de los bajos niveles de ejecución en Inversión Pública. Es más, a él debe agradecerse que los niveles de corrupción no sean aún mayores. Los que lo hicieron mal fueron los que complejizaron el Sistema y quienes lo implementaron o alimentaron permitieron que en el Banco de Proyectos se registraran proyectos “Viables” bajo análisis de costo beneficio, pero de pésima calidad y que en realidad no justificaban su necesidad. Muchos de estos proyectos fueron declarados “Viables” gracias a la falta de capacidad técnica de los funcionarios responsables (especialmente a nivel Sub Nacional), por presión de autoridades, por presiones políticas o por tratar de cumplir “metas” de número de proyectos viabilizados en el año, al punto que al día de hoy resultaría muy costoso y casi imposible depurar el Banco de Proyectos del SNIP. Ahora hace bien el Reglamento de INVIERTE.PE al establecer que todos los proyectos declarados “Viables” en el marco del SNIP, antes de entrar en Fase de Inversión, deben pasar una previa evaluación de su pertinencia orientada al cierre de brechas de infraestructura o de acceso a los servicios públicos. Sin embargo, esta evaluación no asegura la calidad del Estudio de Pre Inversión o Expediente Técnico, y no tendría por qué asegurarla, puesto que, en teoría, esta responsabilidad recae en las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras. La mala calidad de los Estudios o Expedientes Técnicos, que generan problemas técnicos y legales a la hora de su ejecución, es algo que a corto y mediano plazo no resuelve INVIERTE.PE.

2.- También lo hicieron mal los que complejizaron el Sistema y lo burocratizaron exigiendo innumerables requisitos para la aprobación de un Estudio a Nivel de Perfil, aun cuando era evidente que requeriría de un estudio de factibilidad. Finalmente, alguien con algo más de criterio estableció un esquema de contenidos mínimos en un perfil a fin de evitar el vía crucis de la factibilidad, además de postergar el inicio de la ejecución del proyecto. De estas lecciones aprendidas, INVIERTE.PE debe manejar uno de los principios básicos de todo Sistema: Mantenerlo simple.

3.- Otro problema del SNIP son los plazos que demandaba para que un proyecto alcance su fase de funcionamiento. Desde la idea del proyecto se requería de la contratación del consultor encargado del Perfil (3 meses), elaboración del perfil (4 meses), plazo para aprobación por la OPI y subsanación de observaciones (2 meses), contratación del consultor para Estudio de Factibilidad (3 meses), elaboración del Estudio de Factibilidad (6 meses), plazo para revisión y levantamiento de observaciones (2 meses), contratación de la elaboración del Expediente Técnico (3 meses), elaboración del Expediente Técnico (6 meses), revisión y aprobación del Expediente Técnico (2 meses), contratación de la Empresa Contratista y Supervisor de Obra (4 meses), ejecución de la obra (12 meses), y recepción y levantamiento de observaciones (1 mes). En total no menos de 3+4+2+3+6+2+3+6+2+4+12+1= 48 meses, es decir 4 años, sin considerar ampliaciones de plazo, paralizaciones de obra, resoluciones de contrato, etc. El mayor acierto de INVIERTE.PE es que sólo se requiere un solo nivel de Estudio de Pre Inversión: a Nivel de Ficha Técnica (Menos de 15,000 UIT) o Estudio de Pre Inversión (Más de 15,000 UIT). Así, INVIERTE.PE reduce este plazo en aproximadamente 12 meses, lo que nos lleva a 3 años, que sigue siendo una eternidad para tanta necesidad, por lo que también habría que revisar la Ley de Contrataciones y los procesos para reducir los plazos que demandan las contrataciones en el Estado.

4.- Introducir la Programación Multianual también es un acierto de INVIERTE.PE. Nunca íbamos a llegar muy lejos con esquemas de Programación Anual, si bien este tema ha estado dando vueltas por mucho tiempo, faltaba la decisión de optar por el cambio aun con los costos de transición que implica para el Estado.

5.- Los cambios sustanciales en plazos y en costos no se apreciarán a corto plazo porque existe una gran cantidad de Proyectos ya viables e incluso con Expediente Técnico que vienen esperando financiamiento por muchos años. El problema radica en la falta de recursos para poder atenderlos y no en la falta de Proyectos o en lo complejo de los procesos, punto principal que INVIERTE.PE pretende simplificar y agilizar. Aquí que alguien calcule cuánto dinero se ha invertido en Estudios de Pre Inversión y Expedientes Técnicos que esperan y seguirán esperando financiamiento para su ejecución o implementación. Se necesita más de 200,000 Millones de Soles para financiar estos proyectos.

6.- Dada la enorme brecha de infraestructura y de acceso a servicios públicos, y a que existe una gran cantidad de Proyectos a nivel de Expediente Técnico orientados a atender estas necesidades, el gran reto es saber priorizar qué proyectos deben ser atendidos o financiados primero, y aquí no faltarán las presiones sociales y las presiones políticas, dejando para el final los diagnósticos y las evaluaciones técnicas que puedan desarrollar las Entidades conforme trata de establecer el Reglamento de INVIERTE.pe.

7.- En el Estado, elaborar el diagnóstico de la situación de brechas, establecer objetivos y criterios de priorización puede ser una tarea bastante compleja que demanda tiempo y recursos. Si bien algunas entidades tienen este tema avanzado, a otras podría demandarles esfuerzos gigantescos o no podrán hacerlo en el corto plazo, con la responsabilidad que ello requiere, más aun considerando que existen otros criterios además de los técnicos.

 8.- Por más que se considere que los proyectos que inicien formulación bajo el marco de INVIERTE.PE, y que se pretendan ejecutar en el presente año, no requieren de la fase de programación Multianual, la ejecución de la Inversión Pública de este año no mejorará gracias a INVIERTE.PE. Difícilmente llegará al 90%, menos al 100% (A no ser que se regresen los recursos al MEF). El SNIP no es el único culpable de los bajos niveles de gasto público en inversiones, ni tampoco INVIERTE.PE es la solución a todos los problemas. Lo que sí es seguro es que todo cambio en el Estado conlleva una larga curva de aprendizaje que afectará los niveles de rendimiento y ejecución en las Entidades Públicas, por ello un gobierno sólo puede atreverse a proponerlo al inicio de su mandato.

Finalmente, vamos por el camino correcto, el camino es largo, falta mucho por hacer…empezando por las Directivas de INVIERTE.PE.